Entender que es la ecotasa en turismo, que no es un impuesto local

Llevo meses leyendo y escuchando diferentes opiniones sobre la “ecotasa” en Canarias. El problema de no distinguir las premisas más fundamentales y básicas del asunto de la mal llamada ecotasa es que el debate real se pierde, difuminado entre ideas irrealizables, por carecer de marco normativo alguno. ¿Por qué? Pues porque no hay una Ley que las prevea o incluso porque llegan a contradecir a la Ley. Las cuestiones de oportunidad política, de análisis de la eficiencia de las medidas y otras consideraciones las dejo para otra ocasión, porque en esta lo que quiero hacer es, precisamente, centrar el debate sobre realidades ya existentes que están siendo ignoradas una y otra vez, confundiendo así a la ciudadanía. Me explico:

1) Lo que se está llamando popularmente “ecotasa” para gravar (esto sí es con v, porque significa imponer una carga económica) las pernoctaciones del turista no es una tasa. Es un impuesto. El término sajón “tax” se está traduciendo como tasa ignorando las peculiaridades del sistema jurídico español. Una tasa sólo puede establecerse por dos razones: o porque haya una ocupación del dominio público (y quien se aloja en un hotel o apartamento no lo está haciendo) o porque se presta un servicio público bajo unas condiciones concretas (lo que tampoco sucede aquí). Además, la cuantificación de una verdadera tasa debe responder a un obligatorio estudio económico que asegure que la Administración no gana dinero con su exigencia, sino que tan solo cubre los costes del servicio o la rentabilidad de la ocupación (absurdo e imposible en el caso de las pernoctaciones). Un impuesto, en cambio, no responde a una contraprestación alguna, sino que se paga porque sí (de ahí el término “impuesto”). Es una herramienta de financiación básica del erario público. Ahora bien: los impuestos tienen, en España, reserva de Ley, lo que significa que sólo se pueden aprobar por parlamentos (o cortes, o asambleas, según lo denomine cada Comunidad Autónoma), que son quienes aprueban las leyes. Hasta donde yo sé, el ayuntamiento que se autoproclama el primer ayuntamiento de España en querer establecer ecotasa no tiene parlamento, sino un Pleno municipal con potestad reglamentaria, pero no legislativa, por lo que no, un ayuntamiento no puede establecer una ecotasa por pernoctaciones por más que lo repitamos todos como loros. Escuchar eso diariamente en los coloquios de la prensa no hace sino confundir, y el asunto es que me empieza a recordar al caso de acabar escribiendo “vurro”, pese a saber que es con b, de tanto leerlo mal escrito: (vurro, vurro). Porque un ayuntamiento no puede saltarse el principio de reserva de Ley creando y aprobando un impuesto y porque las tasas locales tienen el marco normativo fijado en la Ley de Bases del Régimen Local y en la Ley de Haciendas Locales, y no hay actividad administrativa local a gravar por el hecho de que alguien duerma en un hotel o apartamento, salvo que el Ayuntamiento pretenda otorgar una suerte de permisos de circulación por su territorio y quiera cobrar por tal servicio de expedición del permiso, algo que chocaría frontalmente con la libre circulación de personas.

2) Lo anterior nos lleva a lo siguiente: o el Gobierno de Canarias tramita ante el Parlamento una Ley Autonómica del impuesto sobre el turismo, o me temo que poco podrá hacer el ayuntamiento creativo. Para quienes salten corriendo diciendo “¡pues como se hace en Barcelona!”, les aclaro: Cataluña sí tiene un impuesto aprobado por Ley Autonómica para toda la Comunidad. Y es la propia Ley la que permite a los ayuntamientos establecer recargos sobre la cuota del impuesto, que es lo que ha hecho Barcelona. Así, una parte de lo pagado financia a la Comunidad Autónoma y otra (el recargo local) se la queda la Hacienda Barcelonesa. Autonomía local, sí. Pero siempre dentro del marco de la Ley. Ahora bien, cuando utilizamos el método comparativo para justificar una medida no podemos limitarnos a comparar solo en aquello que refrenda una opinión que queremos mantener a toda costa, sino que la comparación debe ser completa para que esta se plantee en unos términos homogéneos que le den sentido a la aplicación de la teoría por el método comparativo. ¿Qué quiero decir con tan farragosa frase? Pues que, si me quiero comparar con Cataluña, tengo que hacerlo de forma completa, y la realidad es que cuando Cataluña estableció este impuesto tenía un problema de déficit público importante. Es decir, había problemas de financiación, algo que no sucede en Canarias. Antes al contrario: lo habitual es que acabe el año sin que las Administraciones canarias ejecuten sus presupuestos por falta de maquinaria administrativa que ejecute con eficiencia los proyectos. Si tengo 100 para gastar y solo me gasto 72 porque me faltan cabezas y manos, aunque al año siguiente me den 200 para gastar, seguiré gastando 72 si no me dan más cabezas y más manos.

3) Antes de convertir la ecotasa en la nueva herramienta de lucha de moda entre partidos políticos invito a la siguiente reflexión. Creo, humildemente, que cuando algo no funciona, hay que localizar el problema. El diagnóstico debe preceder a la búsqueda de soluciones. ¿Cuál es el problema del turismo en Canarias? Eso es lo primero sobre lo que debe existir consenso y, partir de ahí, buscamos las soluciones adecuadas al fin de protección perseguido.

a) Para algunas personas, el problema radica en el exceso de carga turística, que conlleva una utilización masiva de recursos, como el agua o el transporte, con el consecuente deterioro de los servicios públicos. Esto perjudica principalmente a los habitantes de los territorios más afectados, y se recrudece en los supuestos (mayoritarios) en los que dichos habitantes no participan, económicamente, del reparto del “pastel” del turismo de masas y se ven abocados a sufrir, tan solo, sus perjudiciales consecuencias. Ante este problema, se viene planteando por distintos sectores bien acometer la ejecución de nuevos proyectos que refuercen y mejoren los servicios públicos afectados y/o bien plantear la reducción de camas hoteleras mediante la compra de suelo inicialmente destinado al turismo. Ambas propuestas requerirían de una financiación que efectivamente podría obtenerse del impuesto sobre pernoctaciones turísticas, pero no olvidemos, como antes hemos comentado, que el principal problema que tiene el sector público canario es la falta de engranaje administrativo capaz de ejecutar los proyectos. Además, en el caso de la compra de parcelas, nos encontraríamos con el temido problema siempre subyacente en otra figura similar y tradicional del Derecho Administrativo (como es la expropiación forzosa). Me estoy refiriendo al peligro de las “malas” tasaciones. Seguro que a todos se nos ocurre algún ejemplo sin que yo tenga que citar ninguno.

Así que pese a que exista la mejor de las voluntades, no hay que ignorar que, la “ecotasa”, en vez de solucionar el problema del turismo de masas, probablemente genere uno nuevo, que será la correcta vigilancia de todo ese excedente de dinero que se habrá generado, incurriendo para ello en más burocracia administrativa (invito al lector a perderse en la estimulante lectura de los artículos de gestión del impuesto en los modelos autonómicos vigentes, para que se dé cuenta de la cantidad de obligaciones formales que impone a los gestores. Todo no se resume en que el turista “pague 2 euros al día”. La responsabilidad de la declaración e ingreso se la “traga” quien tiene “el apartamento de la abuela en vacacional mientras la niña está estudiando en la península”, por ejemplo).

b) Para otras personas, el problema principal es la acción invasiva de los turistas sobre espacios y territorios que deben ser objeto de especial protección. En este caso, tampoco el impuesto sobre pernoctaciones solucionaría nada, ya que lo que debería implantarse es un sistema de acceso por cupos de aforo como se viene haciendo desde hace años en el Hayedo de Montejo (sin contraprestación económica alguna) o para entrar en la Alhambra (con contraprestación económica). En cualquier caso, no se grava la pernoctación, sino que se establece una contraprestación económica por los servicios asociados al acceso a ese espacio como sucede por ejemplo, en Timanfaya, donde no se cobra por “entrar” en el paisaje de Timanfaya, se cobra por el servicio de ruta guiada por guías turísticos con una serie de bienes públicos puestos al servicio de las personas que se benefician de la visita, bienes que deben ser mantenidos y conservados, como los vehículos de las pistas, y personal que debe ser evidentemente remunerado. Es decir: se presta un servicio público y, a la vez, se vigila el aforo. Tasas por servicios públicos se pueden establecer libremente por los ayuntamientos desde hace casi cuarenta años, (no es nada novedoso) sin más restricción, como comenté, que la de que se esté prestando efectivamente un servicio y que las cuantías de las tasas no superen los costes de los servicios. Pero eso, repito, no es la “ecotasa” o impuesto a la pernoctación del turista.

Y ya que me he puesto, voy a añadir dos reflexiones personales que echo de menos en los debates políticos y económicos y que tienen que ver con situaciones ya existentes y que no requieren de adopción de medidas extraordinarias. Por un lado, me resulta poco operativo desgastar el debate en una medida futura, como es el impuesto a la pernoctación, cuya necesidad no termina de estar justificada, mientras seguimos “mareando la perdiz” en lo que se refiere a la implantación total de la Ley de Residuos del año 2022, ya vigente. La gestión del residuo se lleva a cabo mediante un servicio que es en sí mismo muy deficitario y que está directamente relacionado con el turismo de masas y con la sostenibilidad ambiental. He aquí una mina de oro para los ayuntamientos, que están tardando en aprobar las imperativas ordenanzas fiscales que repercutan unas cuotas justas a los principales generadores de residuos. A mi juicio, sería de agradecer reducir la creatividad con medidas cuanto menos “alegales” y  tener más proactividad en el cumplimiento de las leyes vigentes. En el momento en que los agentes del turismo tengan que afrontar cuotas reales por su participación en el ciclo del residuo, no tendrán más remedio que repercutir ese mayor coste sobre sus clientes, consiguiéndose así, por un lado, el traslado de la cuota al turista generador del residuo y, por otro, la concienciación que busca el legislador en la implementación de medidas que asegure la recuperabilidad de los residuos mediante los sistemas de uso circular de los bienes.

Mi segunda reflexión se la dedico a los cafres que asaltan las islas buscando la foto que les lleve al estrellato en las redes sociales, a costa de la vulneración sistemática de las normas de protección ambiental. De poco o nada sirve que tengamos normas que contemplen sanciones si luego no se fortalecen los departamentos encargados de la vigilancia del cumplimiento de la norma, de la imposición de la sanción y de la recaudación de la misma fuera del territorio insular (e incluso, por qué no, fuera del territorio español, para lo que sería necesario promover a través de la Federación Española de Municipios y Provincias un convenio internacional que permita el cobro de las sanciones fuera de nuestras fronteras como se ha hecho para las multas de tráfico).

En definitiva, y para concluir:

• Ya existe en el panorama nacional la posibilidad de limitar aforos o de establecer tasas por servicios públicos al alcance de cualquier ayuntamiento. Cualquier tasa que se cree con un fin se sostenibilidad ambiental podría recibir el apelativo de “ecotasa”, pero eso nada tiene que ver con hacer pagar al turista una cantidad por noche de alojamiento. Ecotasa podría ser así, por ejemplo, la conocida tasa de basura.
• El impuesto a las pernoctaciones del turista, coloquialmente llamado “ecotasa”, requiere de previsión en una Ley estatal o autonómica. Los impuestos no responden a servicios concretos, son meros instrumentos de financiación.
• El hecho de que no se nos dé en la educación básica las nociones más elementales sobre las reglas de funcionamiento de los poderes públicos nos convierte en sujetos vulnerables. El desconocimiento del sistema tributario (pese a que todos pagamos impuestos), el desconocimiento del funcionamiento de las administraciones y el desconocimiento de nuestros derechos se alimentan por parte de un sistema que nos prefiere ignorantes. Yo puedo escribir este artículo porque he tenido la suerte de poder elegir formación específica sobre esta materia, pero esta información debería poder estar al alcance de muchas más personas, que sabrían así elegir de manera óptima la herramienta que mejor solucione su problema.
• Me parece prioritario sembrar un clima de consenso social alejado de la confrontación política, un clima en el que se pueda hacer un racional diagnóstico de los problemas que aquejan a la ciudadanía canaria, para solo entonces buscar solución al problema identificado mediante el uso de herramientas que probablemente ya están en manos de los poderes públicos (como las tasas y los controles de aforo) sin necesidad de crear un clima de confrontación que solo conduce a una innecesaria polarización social.

 

*Pilar Zurita es licenciada en Derecho y funcionaria de Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional. Artículo originalmente publicado en su blog.